"Fornasari Norberto Fabio c/ GCBA y otros s/amparo
(ART. 14 CCABA)" EXP 18092/0 - - CAMARA DE APELACIONES EN LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO DE LA CIUDAD AUTONOMA DE
BUENOS AIRES - SALA I - 14/06/2006
Buenos Aires,
14 de junio de 2006.//-
Y VISTOS: Estos
autos, para resolver sobre el recurso de apelación interpuesto y
fundado por la parte demandada -a fs. 35/58, memorial cuyo
traslado fue contestado a fs. 64/8- contra la sentencia obrante a
fs. 31/4.-
El actor,
invocando su condición de abogado matriculado en la Ciudad de
Buenos Aires, promovió acción de amparo contra la Caja de
Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la
reglamentación del art. 5, ley 1181. Argumentó que -en síntesis-:
a)) el reglamento impugnado fue dictado por un órgano que carece
de competencia;; b) la reglamentación contradice el espíritu de la
ley, toda vez que reduce el alcance de la exención prevista en
esta última; c) se transgrede el principio de reserva de ley; d) a
su vez, en tanto obliga a realizar aportes a CASSABA a los
profesionales que han realizado la opción por otra caja
previsional, el reglamento impone un doble aporte originado en la
misma actividad (ejercicio de la profesión), en contra de lo
establecido en el art. 14 bis, CN; y e) el sistema resultante es
inequitativo y confiscatorio, por cuanto los profesionales que han
ejercido la opción no tienen derecho a las prestaciones previstas
en el art. 7 de la ley. Como consecuencia de ello, según el
criterio del amparista los aportes que no () cubren el AMAO tienen
por destino sostener económicamente una caja previsional a la cual
resultan completamente ajenos los aportantes exceptuados. El
accionante sostuvo que esta falta de contraprestación implica un
enriquecimiento ilícito por parte de CASSABA y sus afiliados, y un
empobrecimiento correlativo de los profesionales que -según el
texto legal- se encuentran excluidos del régimen (fs. 1/8).-
II. Al cabo de
la sustanciación del proceso el juez de primera instancia dictó
sentencia haciendo lugar al amparo. En consecuencia, declaró la
inconstitucionalidad de la reglamentación del art. 5, ley 1181, en
cuanto establece la obligación de cumplir con los aportes
establecidos en el art. 62, inc. 1 y 4, ley 1181, con respecto a
los profesionales que hayan ejercido la opción prevista en el art.
5, segundo párrafo, de la misma ley (fs. 31/4). Esa decisión fue
cuestionada por la parte demandada -a tenor de los fundamentos
vertidos en su memorial-, circunstancia que motiva la intervención
de esta alzada. La señora Fiscal de Cámara dictaminó a fs. 72/6,
propiciando que no se haga lugar a los agravios y, en
consecuencia, se confirme el pronunciamiento apelado.-
III. Con
carácter previo a ingresar al tratamiento del thema decidendum
propuesto a conocimiento del tribunal, cabe referirse a un aspecto
del trámite de la causa que se relaciona con el examen de la
admisibilidad formal de la apelación. Del expediente surge que el
juez de primer grado ordenó el desglose del informe presentado por
la parte demandada -en los términos del art. 8, ley 16.986-, por
considerarlo extemporáneo (fs. 23) y, luego, una vez cumplida la
vista al Ministerio Público Fiscal (fs. 24 y 25/9), la causa quedó
en condiciones de dictar sentencia (fs. 30). Ahora bien, las
circunstancias procesales descriptas no impiden que esta Cámara se
aboque a conocer sobre los agravios contenidos en el memorial.
Ello así, en primer lugar, por cuanto la parte actora contestó el
traslado de dicha presentación (fs. 64/8), sin efectuar objeciones
de ninguna índole y, por lo tanto, consintió el debate ante esta
instancia. En segundo lugar, es dable mencionar que la doctrina ha
sostenido que si el informe resulta equivalente a la contestación
de la demanda en el marco procesal del amparo, cabe concluir que
la omisión de presentarlo constituye el incumplimiento de una
carga procesal que debe aparejar consecuencias semejantes a la
falta de contestación. Y esta situación no conlleva,
necesariamente y por sí misma, el progreso de la pretensión, toda
vez que la sentencia debe pronunciarse de acuerdo a las
constancias de la causa y el derecho aplicable (Sagués, Néstor
Pedro, Derecho Procesal Constitucional, Acción de Amparo, 3, 4ta.
edición ampliada, Astrea, Buenos Aires, 1995, p. 421; Morello,
Augusto M. y Vallefin, Carlos A., El amparo. Régimen procesal,
Librería Editora Platense, 4ta. Edición, Buenos Aires, 2000, p.
118). En este sentido, cabe poner de resalto que en el supuesto de
rebeldía del demandado -situación aún más grave que la suscitada
en este caso, toda vez que en la especie la accionada compareció y
constituyó domicilio-, la sentencia es pronunciada "...según el
mérito de la causa y lo establecido en el art. 145", CCAyT (cfr.
art. 54, segundo párrafo, del mismo cuerpo legal), lo cual
implica, entre otras cosas, "la decisión expresa, positiva y
precisa, de conformidad con las pretensiones deducidas en el
juicio, calificadas según correspondiere por ley" (art. 145, inc.
6, CCAyT -énfasis agregado-, requisito igualmente aplicable a las
sentencias de segunda instancia, cfr. art. 147, CCAyT). Ello no es
más que una aplicación específica del deber de fundar toda
sentencia "respetando la jerarquía de las normas vigentes" (cfr.
art. 27, inc. 4, CCAyT), inclusive si los preceptos jurídicos no
han sido invocados por las partes. En igual sentido, la
legislación procesal permite al litigante rebelde apelar la
sentencia, e inclusive solicitar que se produzca prueba ante la
Cámara en los términos del art. 231, CCAyT (cfr. art. 60, CCAyT;
Loutayf Ranea, Alberto G., El recurso ordinario de apelación en el
proceso civil, tº 1, Astrea, Buenos Aires, 1989, p. 215, 'd'). En
tal hipótesis -y en el supuesto de hallarse reunidos los recaudos
pertinentes-, la alzada se halla legalmente autorizada a examinar
aspectos fácticos a pesar de no haber sido contestada la demanda
en la oportunidad procesal correspondiente. Este bloque normativo
-aplicable al caso en función de la supletoriedad establecida por
el art. 17, ley 16.986, con las peculiaridades del amparo- lleva a
concluir que, en las circunstancias de la causa, la parte
demandada no se hallaba impedida de apelar la sentencia en los
términos del art. 15 del texto legal citado en último término. Más
aún cuando se trata de una cuestión de puro derecho -esto es, un
debate circuncripto a aspectos jurídicos- el criterio aquí
propiciado no resulta contrario a la sumariedad propia de esta
acción (arts. 43, CN, y 14, CCBA) en la medida en que no supone
una prolongación indebida del proceso ante esta instancia.
Realizada esta aclaración corresponde ingresar en el tratamiento
de la cuestión de fondo.-
IV.1. La
Constitución Nacional establece que las provincias y la Ciudad de
Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para
los empleados públicos y los profesionales (art. 125, segundo
párrafo, CN). Cabe mencionar que antes de la reforma
constitucional de 1994 las cajas de previsión ya eran reguladas
por leyes locales y, en consecuencia, el precepto citado no hizo
más que ratificar una atribución que tenían las provincias y
reconocerla igualmente a la Ciudad de Buenos Aires, de conformidad
con la autonomía institucional reconocida a esta última por el
art. 129, CN (cfr. Gelli, María A., Constitución de la Nación
Argentina Comentada y Concordada, segunda edición, Ed. La Ley,
2003, citada a su vez por Lorenzetti, Ricardo L., "Sobre los
proyectos de creación de las cajas profesionales en el ámbito de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", LL, 2003-D-1118; en igual
sentido Spota, Alberto (h), "Atribuciones y competencias de las
provincias y de la Ciudad de Buenos Aires para crear cajas de
previsión y seguridad para profesionales", LL, 2003-E-1144). No
está de más señalar que el poder de policía conservado por las
provincias (cfr. doctrina de Fallos, 283:386; 298:569, entre
otros) -que también se ejerce para reglamentar las profesiones
liberales- se proyecta sobre el campo previsional y, en tal
medida, comprende a quienes ejercen esas profesiones (cfr. pto. II
del dictamen del Procurador General de la Nación en la causa "Pertuso,
Catalina N. s/ desafiliación", fallada por la Corte Suprema el 8
de julio de 1980). Así las cosas -y tal como ha sido señalado en
el considerando de la resolución 9/2002 de la Secretaría de
Seguridad Social de la Nación, del 28 de mayo de 2002- la creación
de cajas previsionales para profesionales mediante el dictado de
leyes provinciales, comporta delegar en aquéllas las atribuciones
de promoción de la seguridad social para el colectivo que ellas
representan.-
IV.2. Por su
parte, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires dispone que la
Legislatura legisla en materia de promoción y seguridad social (art.
80, inc. 'b'); ejercicio profesional y policía del trabajo (norma
citada, inc. 'd'); y cuestiones consideradas en el art. 125 de la
Constitución Nacional -esto es, entre otras, los organismos de
seguridad social- y; en particular, el texto de la Constitución
local establece que es facultad de aquélla, con el voto de la
mayoría absoluta del total de sus miembros, crear organismos de
seguridad social para empleados públicos y profesionales (art. 81,
inc. 5, CCBA).-
IV.3. Lo dicho
permite apreciar que la ley 1181 creó un régimen previsional en
ejercicio de las atribuciones conferidas a la Ciudad de Buenos
Aires por la Constitución Nacional y la Constitución local. Al
respecto se ha señalado que el dictado de esa normativa fortalece
la autonomía de la ciudad, en la medida en que importa asumir sus
competencias en materia de seguridad social para profesionales (TSJ,
expte. nº 3032/2004, "Colegio de Procuradores de la Ciudad de
Buenos Aires c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", sentencia
del 18 de mayo de 2005, voto del Dr. Maier, consid. IV, in fine).-
V.1. Dada la
naturaleza previsional del objeto litigioso, a fin de interpretar
el régimen legal resulta adecuado mencionar brevemente los
principios que, según este Tribunal, rigen en materia de seguridad
social. Al referirse a esta cuestión, la Constitución Nacional
prevé el carácter integral e irrenunciable de los beneficios de la
seguridad social y el seguro social obligatorio, que estará a
cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía
financiera y económica (art. 14 bis, tercer párrafo, CN). La
condición de integral denota la exigencia de que el sistema cubra
todas las contingencias sociales (vgr. vejez, enfermedad,
fallecimiento). El carácter irrenunciable, por su parte, traduce
la obligatoriedad de participar en ese sistema. Esta
obligatoriedad es legítima en la medida en que los regímenes de
seguridad social se constituyen con carácter solidario, rasgo que
excede el interés meramente individual de las personas
comprendidas, en tanto pone de relieve la relación del sujeto con
una determinada comunidad de la cual forma parte (en este caso, el
sector profesional de abogados y procuradores). El principio de
solidaridad social implica la exigencia de un esfuerzo a los
miembros de la comunidad para lograr la cobertura de las
contingencias que pudiesen afectar a los otros individuos. Al
respecto, la doctrina ha señalado que "[e]n lo que a las Cajas
Profesionales de Previsión y Seguridad Social importa, median
relevantes cuestiones de asistencia, bienestar, prevención y
seguridad social. En esta inteligencia las provincias las han
creado para atender y satisfacer tales necesidades entre quienes
ejercen una misma profesión. Por ello, las provincias pueden, en
ejercicio de sus facultades reservadas, imponer de manera
compulsiva y solidaria entre determinados sectores profesionales
la obligación de inscribirse y aportar en tales entes. Contra este
principio la jurisprudencia no tolera argumentaciones de índole
constitucional tendientes a hacer prevalecer la libertad de
asociación sobre el poder de policía" (Spota, Alberto (h), trabajo
ya citado). En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la
Nación sostuvo que "El derecho de asociación no es absoluto y debe
conformarse a las leyes que lo reglamenten. El derecho de no
asociarse o de no contratar -sobre el que debe privar el poder de
policía- no obsta a la incorporación solidaria a organismos de
previsión y seguridad social, con fines de bien común, que imponen
obligaciones económicas para su sustento. Esto puede representar
un sacrificio, pero tiene la contrapartida de la oportuna
prestación necesaria." (causa "Sanchez, Marcelino y otro c/ Caja
Forense de la Provincia del Chaco s/ cobro de pesos por repetición
de sumas abonadas, sentencia del 21 de agosto de 1973; Fallos,
286:187). Sobre este importante aspecto de la cuestión
-relacionado al principio de solidaridad que rige la materia en
estudio- se volverá más adelante, al examinar el sistema de
reciprocidad previsional y el planteo referido a la supuesta
superposición de aportes.-
V.2. Pues bien,
el Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires ha sido instituido con carácter obligatorio,
eminentemente contributivo, basado en el principio de solidaridad,
con efecto redistributivo y sustitutivo de todo otro régimen
nacional, provincial o municipal (ley 1181, art. 1); de donde
resulta la imposición del deber legal de asistencia recíproca
entre los miembros de la comunidad de beneficiarios.-
VI. En
particular, la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (CASSABA) es una persona jurídica de
derecho público no estatal, con autonomía económica y financiera,
y tiene por objeto fundamental hacer efectivo el sistema de
seguridad social instituido por la ley de creación (ley 1181, art.
2). Las disposiciones de ese texto normativo son de orden público
y su aplicación está a cargo de la caja (ley 1181, art. 4), a cuyo
fin esta última se halla regida por la ley citada, su
reglamentación y las disposiciones y resoluciones que dicten sus
respectivos órganos (ley 1181, art. 3).-
VII.1. Del
reconocimiento de la autonomía de CASSABA por mandato normativo,
en particular, art. 2, ley 1181 -cuya constitucionalidad no ha
sido cuestionada- deriva, a su vez, la atribución de potestad
reglamentaria sólo en el ámbito de sus competencias propias y
específicas sobre materia previsional. En efecto, partiendo de su
acepción etimológica, el concepto de autonomía indica la propiedad
de un determinado grupo para darse sus propias normas. Así,
Giannini, Massimo (Istituzioni di diritto amministrativo, 2ª
edición, Giufré, Milano, 2000), la caracteriza como "la atribución
de potestad normativa incluso a los entes públicos diversos del
Estado". En derecho público, la expresión se reserva para indicar
una especial cualidad organizativa, aplicable únicamente a los
grupos institucionalizados que poseen cierto grado de
autogobierno. En este contexto, el grupo autónomo goza de la
competencia, otorgada por el ordenamiento jurídico, para producir
todas o algunas de las normas con las que se rige a sí mismo y las
que regulan sus relaciones con terceros. Un grupo es absolutamente
autónomo cuando la totalidad de las normas que aplica es de su
propia creación y, desde esta perspectiva, sólo son absolutamente
autónomos los grupos organizados en ordenamientos soberanos. En
cambio, el grupo es parcialmente autónomo cuando debe aplicar
normas creadas por un poder ajeno, sin perjuicio de las creadas en
su propio seno, que se hallan subordinadas a las primeras. El
rasgo del autogobierno -aún restringido a la competencia técnica
propia del ente- significa que las instituciones dotadas de
autonomía pueden actuar, en el ámbito de sus atribuciones, de
manera en parte independiente con respecto al gobierno central,
pero siempre dentro de los límites impuestos por el ordenamiento
inclusivo o superior. Ahora bien, el reconocimiento de la
autonomía no siempre importa, además, la facultad de gobierno
autoelecto y representativo del grupo, y tampoco significa
necesariamente que la organización esté dotada de personalidad
jurídica. Sin embargo, es obvio que estas notas constituyen una
herramienta de especial utilidad para garantizar, precisamente, la
autonomía de la organización.-
VII.2. En el
caso examinado la autonomía ha sido robustecida con los siguientes
elementos: a) personalidad jurídica -lo cual a su vez conlleva un
patrimonio propio y la facultad de administrarlo-, b) autogobierno
electo y representativo, y c) la atribución de definir y ejecutar
la política previsional. 2.a. Al respecto cabe señalar que, como
ya hemos sostenido, CASSABA es una persona jurídica de derecho
público no estatal (ley 1181, art. 2); legitimada para obtener
información en todo juicio o trámite administrativo que se
sustancie en esta jurisdicción, a fin de controlar el cumplimiento
de las disposiciones legales (art. 84). 2.b. Su autoridad máxima
es ejercida por la Asamblea, integrada -al igual que el
Directorio- por representantes elegidos cada cuatro años por el
voto directo de los afiliados (art. 107). El reglamento aprobado
por la Asamblea establece el escrutinio, la proclamación del
resultado electoral y el modo de elección de las nuevas
autoridades (art. 110). La Asamblea ordinaria tiene, entre otras
atribuciones, las siguientes: a) dictar disposiciones y
resoluciones conforme a los fines y objetivos que inspiran la ley
1181, b) dictar su reglamento interno, c) dictar el Reglamento
Electoral, d) elegir la Junta Electoral, y e) aprobar o rechazar
el cálculo de recursos y presupuesto de gastos anuales y
plurianuales (art. 120). El Directorio, por su parte, ejerce la
administración y dirección general, tiene a su cargo la aplicación
de la ley 1181, el cumplimiento de sus finalidades y la ejecución
de las políticas que fije la Asamblea (art. 130). Entre sus
deberes y atribuciones están: 1) organizar la estructura
administrativa del ente; 2) designar al personal mediante la
sustanciación de los concursos correspondientes; 3) establecer las
pautas para el desempeño laboral del personal y ejercer el poder
disciplinario, con facultad de remoción; 4) dictar su reglamento
interno; 5) recaudar los recursos destinados al financiamiento de
la Caja; 6) administrar los fondos del ente conforme a la ley, su
reglamentación y las disposiciones de la Asamblea; 7) conceder y
denegar los beneficios previstos en el sistema; y 8) proyectar el
presupuesto anual y ejecutar el que resulte aprobado por la
Asamblea (art. 131). 2.c. El órgano de control interno es una
Sindicatura ejercida por tres Síndicos, elegidos cada cuatro años
por la Asamblea, el Colegio Público de Abogados y el Poder
Ejecutivo, respectivamente (art. 139), en tanto que el control
externo es competencia de la Sindicatura General, en los términos
de la ley 70 (disposición transitoria séptima de la ley en
estudio).-
2.d. En materia
de procedimiento administrativo el legislador dispuso la
aplicación de la LPA en todos los aspectos no previstos en la ley
1181, pero aclaró expresamente que resultan inaplicables las
disposiciones referidas a los recursos jerárquico y de alzada (art.
95), circunstancia que pone de relieve la autonomía de CASSABA.
Ello así pues, por un lado, en tanto ente descentralizado no
estatal se halla fuera de la estructura jerárquica de la
administración central y, por el otro, sus actos no son
susceptibles de control de tutela, en resguardo de la facultad de
definir las políticas sobre materias de su competencia.-
VIII.1. El
contexto normativo descripto permite apreciar que CASSABA es un
ente autónomo y, en tal carácter: 1) es titular de facultades
reglamentarias en el marco de sus competencias; 2) la integración
de los órganos de gobierno (Asamblea y Directorio) y de control
interno (Sindicatura) es resultado del voto directo de los
afiliados; 3) en tanto persona jurídica, cuenta con un patrimonio
propio y la facultad de administrarlo; y 4) el Poder ejecutivo no
puede ejercer el control sobre sus actos (ya sea por vía
jerárquica o de tutela).-
VIII.2. Con
respecto a la potestad normativa cabe señalar que, en forma
concordante con lo expuesto precedentemente, el reglamento de la
ley 1181 (resolución 4-A-05) establece que los órganos de gobierno
del ente se expresan por medio de resoluciones y disposiciones.
Las resoluciones contienen normas de carácter general,
reglamentarias o interpretativas, o de carácter individual, donde
se resuelven una o más peticiones. Las disposiciones, por su
parte, contienen normas referidas a la actividad interna
relacionadas con el régimen administrativo, el personal y los
procedimientos de adquisición de bienes y servicios (art. 3). Las
resoluciones de carácter general, reglamentarias o
interpretativas, dictadas por la Asamblea o el Directorio y
publicadas en el Boletín Oficial, son obligatorias a partir de su
publicación. El Directorio puede, a su vez, emitir textos
ordenados de la reglamentación (art. 4).-
IX.1. De las
consideraciones expuestas (cfr. consid. VII y VIII) se desprende
una primera conclusión: La Caja de Seguridad Social para Abogados
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es titular de potestad
reglamentaria. Ello demuestra que el planteo fundado en la
supuesta falta de competencia de aquélla resulta improcedente.-
IX.2. El
panorama descripto hasta aquí -en cuanto se refiere a la potestad
reglamentaria- no presenta diferencias sustanciales con el que
surge del régimen jurídico del Colegio Público de Abogados. En
efecto, el Colegio es una persona jurídica de derecho público no
estatal, de creación legal, a la que compete controlar el
ejercicio de la profesión y, en particular, desempeñar el gobierno
de la matrícula en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y el
poder disciplinario sobre los matriculados (arts. 17, 20 y cctes.,
ley 23.187). Para el cumplimiento de los cometidos delegados por
el legislador el ente se halla regido por la ley de su creación y,
supletoriamente, por la ley 19.549. Conforme lo previsto por los
arts. 21, inc. 'e', y 32, inc. 'c', ley 23.187, la Asamblea de
Delegados dictó -el día 29/04/87- el Reglamento Interno, que
regula aspectos tales como, entre otros, los derechos y deberes de
los abogados con respecto al Colegio (arts. 3 y 4) y los
requisitos para la obtención de la matrícula (arts. 7, 8 y 9). A
su vez, conforme los arts. 21, inc. 'a', y 41, ley 23.187, la
Asamblea de Delegados dictó -con fecha 11/11/88- el Reglamento de
Procedimiento para el Tribunal de Disciplina, que contiene
disposiciones sobre la extinción de la acción disciplinaria (art.
2, inc. 'a'); la obligación del denunciante de comparecer y
aportar elementos de prueba cuando sea citado (art. 4); la
competencia del tribunal para iniciar de oficio investigaciones en
materia disciplinaria (art. 5, inc. 'c'); la presentación del
descargo y el ofrecimiento de prueba por parte del profesional
imputado (arts. 9 y 10); y el plazo máximo de duración del
procedimiento (art. 12), entre otras. Finalmente, es competencia
de la Asamblea de Delegados el dictado de las normas sobre ética
profesional (arts. 20, inc. 'g', y 32, inc. 'b', ley 23.187).-
IX.3. Atento
los términos de la contienda, en el contexto procesal de este
juicio no cabe, a fin de resolver la litis, esclarecer el planteo
referido a la relación existente entre la potestad normativa
inherente a la autonomía reconocida por el ordenamiento jurídico a
CASSABA, y la potestad conferida al Poder Ejecutivo por el art.
102, CCBA, que ha sido ejercida sólo con respecto a los arts. 78 y
139, ley 1181, mediante el dictado del decreto nº 2046/GCBA/04. No
obstante, es del caso mencionar que, en cuanto se refiere a la
materia previsional aquí examinada, el Jefe de Gobierno ha
delegado en parte en CASSABA su potestad reglamentaria, al
disponer que la autoridad de aplicación dicte todas las normas
aclaratorias y, en particular, complementarias que resulten
necesarias (cfr. decreto nº 2046/GCBA/04, art. 3) y, por lo demás,
el Poder Ejecutivo local no controvirtió el reglamento dictado por
la Caja (resolución 004-A-05).-
IX.4. La
segunda conclusión que se desprende del desarrollo efectuado
anteriormente es que la atribución reglamentaria de CASSABA se
halla sujeta a dos condiciones, a saber: a) está reducida al
ámbito competencial del ente en razón de la materia, y b) debe
respetar el texto y el sentido de la ley objeto de reglamentación,
en razón del principio de jerarquía, que supone la absoluta
subordinación del reglamento a la ley. Es decir, el reglamento
completa la ley, pero no puede en ningún caso derogarla,
modificarla o sustituirla. De esta segunda limitación deriva que
el reglamento es una norma secundaria con respecto a la ley; en
nuestro ordenamiento jurídico el reglamento sólo puede abarcar el
ámbito complementario de la ley, sin contradecir o derogar las
disposiciones legales o suplir la materia legislativa en caso de
omisión del legislador. Es obvio que el reglamento no puede
contradecir la ley y, aún más, ambos deben constituir un cuerpo
normativo de acuerdo a los principios de coherencia y unidad. En
otros términos, las disposiciones reglamentarias, por un lado,
deben limitarse a establecer normas de explicación, aclaración y
precisión conceptual para lograr la correcta aplicación y plena
efectividad de la ley que desarrollan y, por el otro, no pueden
establecer nuevos mandatos normativos, extensivos o restrictivos
de los contenidos de la ley. No pueden restringir las situaciones
favorables creadas por la ley o, en su caso, ampliar las que
fueren desfavorables al limitar un derecho.-
IX.5. Llegados
a este punto del desarrollo argumental, es preciso examinar si en
el ejercicio de la atribución reglamentaria la parte demandada ha
respetado estos recaudos. Atento a los términos del debate, el
análisis de esta cuestión ha de centrarse, en particular, en la
determinación de los sujetos obligatoriamente comprendidos en el
sistema y el alcance de la exención a la obligación de contribuir.
A fin de cumplir este cometido, en primer término cabe analizar e
interpretar la ley y, en segundo término, su reglamentación.-
X.A.- Al
definir su ámbito de aplicación, la ley 1181 establece que "[q]uedan
obligatoriamente comprendidos en este sistema los abogados que se
encuentren legalmente autorizados para ejercer la profesión y
matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal y los procuradores que se encuentren legalmente
habilitados para ejercer como tales y matriculados para actuar
ante los tribunales con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Están exceptuados quienes se encuentren obligatoriamente
afiliados a otra caja profesional para abogados, en tanto
continúen cotizando a dicho régimen y manifiesten fehacientemente
la voluntad de acogerse a esta excepción dentro de los noventa
(90) días del comienzo de la obligatoriedad de esta ley o de la
iniciación de su actividad para los profesionales recién
recibidos. La acreditación de los extremos requeridos debe ser
establecida por la reglamentación" (art. 5).-
X.B.- Con
respecto a los recursos económicos la ley establece que, a los
fines de su financiamiento, CASSABA cuenta -entre otros, y en
cuanto interesa para resolver-, los siguientes: 1) un aporte del
cinco por ciento (5 %) de todo honorario de origen profesional que
perciban los afiliados; 2) una contribución, a cargo del obligado
al pago de los honorarios regulados judicialmente, equivalente al
medio por ciento (0,5 %) de los mismos en juicios voluntarios, y
del uno por ciento (1 %) en juicios contradictorios; 3) una
contribución, a cargo del obligado al pago de la tasa de justicia
en las actuaciones judiciales, equivalente al tres por ciento (3
%) de su monto; y 4) el derecho fijo establecido en el art. 72 (art.
62). Al iniciar su actuación profesional en todo asunto judicial o
administrativo -excepto las gestiones que no devenguen honorarios
y las que tramiten ante autoridades administrativas o judiciales
del trabajo o de la seguridad social- el afiliado debe abonar,
como anticipo y a cuenta del aporte a su cargo establecido en el
art. 62, inc. 1, un derecho fijo cuyo valor -expresado en lex
previsional- es fijado anualmente por la Asamblea dentro del monto
máximo establecido legalmente (art. 72). Los aportes y
contribuciones ingresados a la caja de conformidad con lo previsto
en el art. 62, incs. 1, 2, 4 y 5, son anticipos del aporte anual
del afiliado que los devengó, y corresponden al ejercicio en que
fueron ingresados (art. 65). En el supuesto de que dichos
anticipos no alcancen a cubrir el aporte mínimo anual obligatorio
(AMAO) -esto es, el correspondiente a la categoría I definida en
el art. 70-, el afiliado debe ingresar la diferencia en los plazos
y condiciones que establezca la reglamentación (art. 66). No están
obligados a cubrir el aporte mínimo anual obligatorio -entre
otros- aquellos afiliados que: 1) ejerzan su profesión
exclusivamente en relación de dependencia; 2) se encuentren
afiliados a otras cajas para abogados con las que se hayan
celebrado los convenios previstos en el art. 120, inc. 9, y lo
cubrieran en ellas, siempre que estén al día en el cumplimiento de
la totalidad de los aportes obligatorios con respecto a esas
cajas; y 3) sean beneficiarios de prestaciones previsionales
otorgadas por otros regímenes (art. 67).-
X.C.- Los
letrados que realizaron la opción prevista en el art. 5, segundo
párrafo, ley 1181, o se encuentran alcanzados por las demás
excepciones previstas en el art. 67, quedan liberados de cumplir
con el aporte mínimo anual obligatorio. Pero ello no alcanza a los
aportes a su cargo previstos en el art. 62 (inc. 1 y 4) y 72. Al
respecto es pertinente poner de relieve que -contrariamente a lo
sostenido por el actor y lo que surge de la sentencia de primera
instancia- de los términos del art. 67 se desprende que el
profesional afiliado a otra caja no se encuentra fuera del sistema
previsional local. En efecto, esta norma también denomina
'afiliados' a los profesionales matriculados en esta jurisdicción
que se encuentran afiliados a otras cajas además de CASSABA. Dicho
de otro modo, la afiliación a otras cajas y el ejercicio de la
opción legal no quitan al profesional la condición de afiliado a
CASSABA. Ello es así por cuanto la matriculación apareja la
afiliación, la cual reviste carácter obligatorio según lo expuesto
anteriormente (consid. V.1.). Luego, la condición de 'exceptuados'
no conlleva la de 'excluidos' del sistema previsional. Nótese que
la ley dispone con toda claridad que, cuando el profesional está
afiliado a más de una caja, se halla legalmente facultado a
completar el aporte mínimo anual obligatorio solamente en una de
ellas; a cuyo fin debe celebrarse el convenio correspondiente (art.
131, inc. 9), que ya se ha concertado tal como se expondrá ut
infra (consid. XII). El precepto citado, como también el art. 67,
inc. 2, se refieren, justamente, a los afiliados que han ejercido
la opción autorizada por el art. 5, y contribuyen a precisar el
alcance parcial de la exención en los términos expuestos.-
X.D.- A mayor
abundamiento, parece obvio señalar que el carácter de anticipo
asignado legalmente a los aportes establecidos en el art. 62,
resulta aplicable únicamente como pago a cuenta con respecto a los
profesionales obligados a integrar el aporte mínimo anual
obligatorio. Se trata de una regla que encuentra su excepción en
el caso de los profesionales a quienes se refieren los arts. 5,
segundo párrafo, 67, inc. 2, y 131, inc. 9, del texto legal
examinado. Es decir que, en tales supuestos, el profesional debe
cumplir con dicha obligación en sí misma y no como un anticipo de
su contribución mínima anual. Con respecto a estos últimos, la
realización del aporte implica el cumplimiento de una obligación
legal derivada de su condición de afiliados al régimen previsional,
una de cuyas notas definitorias -según se ha puesto de relieve ut
supra- es la solidaridad entre los miembros. Es, por lo tanto, una
contribución al sostenimiento del sistema mediante la integración
de los recursos previstos legalmente; contribución que, por lo
demás y tal como se verá más adelante, se encuentra debidamente
reflejada en las prestaciones del sistema (consid. XII y XIII).-
XI. Lo expuesto
hasta aquí despeja dos cuestiones de trascendencia para la
resolución de este conflicto, a saber: 1) quiénes se encuentran
obligatoriamente comprendidos en el sistema: todos los
matriculados en condiciones de ejercer la profesión en esta
jurisdicción; y 2) cuál es -a la luz de la interpretación
sistemática de diversos preceptos de la misma ley- el alcance de
la exención establecida a favor de los profesionales que se
encuentran obligatoriamente afiliados a otra caja profesional para
abogados y han ejercido la opción legal (cfr. art. 5, segundo
párrafo, ley 1181): esto es, que tales profesionales no están
obligados a cubrir el importe mínimo anual obligatorio.-
XII. Un aspecto
esencial para comprender cabalmente la coherencia del sistema es
el régimen de reciprocidad previsional, al que se refieren los
arts. 10, 120 inc. 9, y 131 inc. 9, ley 1181. Su relevancia se
pone de resalto al advertir que la firma del convenio
correspondiente fue establecida expresamente como una condición de
cumplimiento previo que supeditó la entrada en vigencia del
régimen legal instituido (disposición transitoria novena, ley
1181). Pues bien, mediante la resolución nº 19/2003 de la
Secretaría de Seguridad Social de la Nación (del 12/12/2003), el
Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad de Buenos
Aires fue declarado comprendido en el convenio de reciprocidad
ratificado por medio de la resolución de la ex Subsecretaría de
Seguridad Social nº 363/81, que había sido suscripto el día 29 de
diciembre de 1980 por las Cajas Nacionales de Previsión y las
Cajas de Previsión y Seguridad Social para Profesionales de
diversas provincias. Conforme su art.1, el convenio mencionado
comprende a las cajas e institutos de previsión social
provinciales que lo suscribieron, como así también a cualquier
ente de la misma naturaleza que fuese creado con posterioridad. A
su vez, la resolución nº 9/2002 de la Secretaría de Seguridad
Social de la Nación aclaró que las cajas de previsión para
profesionales, correspondientes a provincias adheridas al convenio
de reciprocidad, se encuentran automáticamente comprendidas en el
régimen allí previsto (resolución citada, art. 1). De los términos
del convenio surge que -en síntesis- las partes computan
recíprocamente, dentro de su ámbito de aplicación y con el objeto
de determinar la antigüedad, los servicios no simultáneos
reconocidos por cada una de ellas, a los fines del acceso de sus
afiliados y derechohabientes a los beneficios de jubilación
ordinaria e invalidez, o a la pensión derivada de las mismas (art.
1). A los fines del convenio se denomina 'caja participante' a la
que interviene en el reconocimiento de servicios y pago parcial
del beneficio, y 'caja otorgante' de la prestación, a opción del
afiliado, a cualquiera de las participantes en cuyo régimen el
interesado acredite, como mínimo, diez años continuos o
discontinuos con aportes. Si el afiliado no acredita este mínimo
en ningún régimen, será otorgante de la prestación la caja a la
que corresponda el mayor tiempo con aportes. Si se acredita igual
tiempo con aportes en dos o más regímenes, podrá optarse por
solicitar el beneficio a cualquiera de las cajas (art. 3). Las
cajas participantes reconocen los servicios comprendidos en su
ámbito, establecen el teórico haber total de la prestación
conforme su propio régimen, e informan a la caja otorgante los
requisitos exigidos por sus respectivas legislaciones para el tipo
de prestación de que se trate. Los servicios anteriores a la fecha
de vigencia de cada régimen, reconocidos por las cajas
participantes, son computados para totalizar la antigüedad en el
servicio, pero - salvo en el caso previsto en el convenio- no son
considerados para establecer el haber proporcional (art. 5). La
caja otorgante fija la edad necesaria para acceder a la jubilación
ordinaria, prorrateando la edad requerida por cada caja
participante en función de los períodos de servicio reconocidos
por ellas (art. 6). A su vez, la caja otorgante determina el
derecho del solicitante, conforme a su propio régimen -computando
los servicios reconocidos por las cajas participantes y la edad
necesaria- y establece el haber correspondiente. Los servicios
simultáneos acrecen la prorrata a cargo de las cajas
participantes, cuando alcanzan un período mínimo de cinco años
continuos con aportes. El haber total inicial de la prestación es
igual a la suma de los haberes proporcionales de cada régimen (art.
7). La movilidad del haber se determina en función de los
incrementos que cada caja participante otorgue a sus beneficiarios
conforme a su régimen, según el porcentaje con que concurra cada
una de ellas (art. 8). Cada caja participante debe transferir
mensualmente a la otorgante de la prestación el monto proporcional
del haber que le corresponda pagar, con más los incrementos
resultantes de la movilidad. A estos fines, las partes pueden
establecer un sistema de compensaciones y transferencias
periódicas de saldos (art. 10). Por último cabe mencionar que,
cuando un afiliado -prescindiendo de lo establecido en el
convenio- reúne los requisitos para acceder a un beneficio con
respecto a más de una caja, la prestación es otorgada por cada una
de ellas según su propio régimen (art. 13).-
XIII. De los
términos del convenio examinado precedentemente surge que, una vez
cumplidos los requisitos allí establecidos, los aportes efectuados
por el afiliado en esta jurisdicción incrementan la eventual
prestación previsional que pudiera otorgar cualquier otra caja
profesional adherida al régimen de reciprocidad, en la cual
hubiese cotizado el beneficiario (cfr. art. 5, segundo párrafo,
ley 1181). Esta circunstancia preserva debidamente el carácter
contributivo del sistema, en tanto el haber de las prestaciones
refleja la entidad de los aportes realizados a cada régimen en que
el afiliado se encuentre obligatoriamente comprendido. Y también
se ha previsto debidamente el cómputo de la antigüedad con
respecto a los servicios no simultáneos prestados en distintas
jurisdicciones. Luego, no puede sostenerse que haya un aporte sin
causa o una obligación sin el correlativo derecho. Ello descarta
toda lesión a las garantías constitucionales, especialmente en el
ámbito de la previsión social, en el cual "...la exigencia del
aporte se justifica no sólo por elementales principios de
solidaridad que requieren la necesaria contribución para el
mantenimiento de la estabilidad económico-financiera de las
respectivas instituciones sociales (Fallos, 256:67), sino también
por la existencia de una relación jurídica justificante entre los
beneficiarios del régimen y los obligados a contribuir (Fallos,
250:610; 258:315)" (CSJN, in re "Spota, Alberto Antonio, Profesor
Dr. s/ se haga lugar a su renuncia como beneficiario de I.O.M.A.";
Fallos, 300:836, consid. 8). En la misma causa, el más alto
tribunal puso de relieve que "...la materia de que aquí se trata y
que forma parte de los derechos y garantías enunciados en el art.
14 bis. de la Constitución Nacional, rebasa los cuadros de la
justicia conmutativa que regula, sobre la base de una igualdad
estricta y aritmética, las prestaciones inter-individuales, para
insertarse en el marco y las pautas propios de la clásicamente
llamada justicia social, cuya primera y fundamental exigencia
radica en la obligación de quienes forman parte de una determinada
comunidad de contribuir al mantenimiento y estabilidad del bien
común propio de ella, sin el cual se tornan ilusorios y no
alcanzan plena satisfacción los derechos y las virtualidades
auténticamente humanas de los integrantes de aquélla. En el marco
de esta forma de justicia no puede hablarse con propiedad de
contraprestación, porque el primordial y suficiente bien de que
participa el integrante de la comunidad no es un bien particular
apropiable individualmente, sino un bien común, que es de todos
porque es del todo comunitario del que cada uno es parte
integrante. La contrapartida del deber del individuo de contribuir
a la existencia y buen desarrollo del bien común de una comunidad
no es necesariamente una contraprestación en sentido estricto,
sino el logro mismo de ese bien sin el cual no puede subsistir
ordenadamente la comunidad de que forma parte; y es obligación
elemental de todo individuo contribuir al sostén de ésta y a la
adecuada y fecunda convivencia de todos sus miembros posponiendo,
en la medida de lo razonable, sus intereses particulares, so pena
de empobrecer o hacer peligrar el bien común." (consid. 9).-
XIV. Los
afiliados a CASSABA aportan -en la medida determinada por el
régimen legal instituido- en razón, exclusivamente, de la
actividad profesional que desempeñan en el ámbito de esta ciudad.
Luego, no existe superposición de aportes -hipótesis vedada por el
art. 14 bis, CN-, dado que las contribuciones efectuadas a otras
cajas profesionales -en el supuesto previsto por los arts. 5,
segundo párrafo, 67 inc. 2, y 131 inc. 9, ley 1181- tienen su
causa en la actividad profesional desempeñada en otros ámbitos. No
puede configurarse la superposición de aportes en tanto se trata
de actividades distintas en razón del marco territorial de su
ejercicio. La pluralidad o multiplicidad no se identifica con la
noción de superposición. Esta última contraviene el mandato
constitucional; la pluralidad, en cambio, responde simplemente a
la circunstancia fáctica del ejercicio profesional en diversas
jurisdicciones, que -en razón del régimen federal adoptado para la
organización institucional (art. 1, CN)- se encuentran alcanzados
por las potestades legislativas y reglamentarias de distintos
gobiernos. Sin perjuicio de ello, el convenio de reciprocidad
permite -según lo expuesto- que, llegado el caso, el beneficio
previsional que se otorgue al afiliado sea proporcional a la
multiplicidad de sus aportes. Con respecto a esta cuestión se ha
señalado que "...lo que el art. 14 bis de la Constitución Nacional
prohibe -al establecer el seguro social obligatorio- no es la
'multiplicidad' sino la 'superposición', de aportes, a cargo de un
mismo aportante, y por tal ha de entenderse no la misma persona
física sino la misma calidad o carácter en virtud de los cuales
debe aportar" (CSJN, causa "Spota", ya citada, consid. 7),
habiéndose agregado -en el mismo precedente y considerando- que se
si tratara de dos o más actividades desempeñadas por el mismo
sujeto habría multiplicidad pero no superposición de aportes.
Similares consideraciones fueron reiteradas por la Corte en las
causas "Mansilla, Manuel Antonio c/ Cía. Azucarera Juan M. Terán -
Ingenio Santa Bárbara s/ falta de acción - inconstitucionalidad"
(sentencia del 30 de marzo de 1982) y "Palópoli, Hugo Daniel c/
Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa" (sentencia del 3
de febrero de 2000, Fallos, 323:19).-
XV.1.
Establecido el sentido del sistema previsional instituido
legalmente, corresponde examinar la reglamentación a fin de
determinar si esta última respeta los contenidos normativos de la
ley.-
XV.2. La
resolución reglamentaria 4-A-05 -dictada por la Asamblea de
CASSABA con el objeto de reglamentar los arts. 1 a 110 de la ley
1181- dispone, con respecto al art. 5 y en cuanto interesa para
resolver, que el ejercicio de la opción prevista en esa norma
importa la excepción a la obligación de cubrir el AMAO y la
pérdida del derecho de acceder a las prestaciones previstas en el
art. 7, pero no exime de los aportes establecidos en el art. 62,
incs. 1 y 4.-
XV.3. Según
surge de la interpretación del texto legal efectuada
anteriormente, la reglamentación no hizo más que explicitar
contenidos normativos ya presentes en la ley y, por lo tanto, no
excedió los límites de la potestad reglamentaria. La Corte Suprema
de Justicia de la Nación ha sostenido que no vulneran el principio
de jerarquía normativa "...los reglamentos que se expidan para la
mejor ejecución de la leyes, cuando la norma de grado inferior
mantenga inalterables los fines y el sentido con que la ley ha
sido sancionada (doctrina de Fallos 151:5; 178:224, entre muchos
otros)" (CSJN, causa "Barrose, Luis Alejandro c/ Ministerio del
Interior - art. 3, ley 24.043", sentencia del 12 de septiembre de
1995, consid. 5). En efecto, con respecto a los aportes, el
alcance de la exención que surge del reglamento no difiere de la
ley y, en cuanto a la pérdida del derecho a acceder a las
prestaciones previstas en el art. 7, cabe destacar que ello debe
matizarse con las disposiciones del convenio. Así, cuando el
afiliado decide recibir los beneficios de la otra caja a la cual
aporta, entonces, las obligaciones de CASSABA ya no son las que
derivan de su propio régimen legal sino las que surgen del
convenio de reciprocidad que, junto con la ley, forma una unidad
inescindible y sistemática. De allí resulta el reconocimiento de
la antigüedad acreditada en otras jurisdicciones, la movilidad de
los haberes previsionales -conforme los incrementos previstos en
cada régimen-, y el incremento del importe de las prestaciones en
proporción a los aportes efectuados a cada una de las cajas
participantes. Ello, y la interpretación del régimen legal que
surge de todo lo dicho (consid. X a XIV), desvirtúa las
argumentaciones del amparista acerca de que el sistema es
contrario a la equidad; la falta de contraprestación; y la
supuesta existencia de un enriquecimiento ilícito.-
XV.4. El actor,
luego de fundamentar la naturaleza tributaria de los aportes
previsionales, sostuvo que la reglamentación dictada por CASSABA
ha conculcado el principio de reserva de la ley tributaria, en la
medida en que modificó el ámbito personal del hecho imponible -por
cuanto habría extendido la aplicación del régimen a sujetos
excluidos por la ley 1181-. En la Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires, el principio mencionado surge de los arts. 9, inc, 1
-son recursos de la Ciudad los ingresos provenientes de los
tributos que establezca la Legislatura-; 51 -no hay tributo sin
ley formal; es nula cualquier delegación explícita o implícita que
haga la Legislatura; la ley debe precisar la medida de la
obligación tributaria-; 80 inc. 2, ap. 'a' -compete a la
Legislatura dictar leyes en materia tributaria-; 81, inc. 9 -la
Legislatura impone o modifica tributos con el voto de la mayoría
absoluta del total de sus miembros- y 103 -el Poder Ejecutivo no
puede dictar decretos de necesidad y urgencia en materia
tributaria-. Ahora bien, para desestimar este planteo (violación
del principio de reserva de la ley tributaria) resulta suficiente
con señalar que el presupuesto alegado -esto es, la pretendida
modificación reglamentaria del ámbito personal del hecho imponible
definido legalmente- resulta inexistente. A fin de evitar
reiteraciones cabe remitirse a cuanto ya ha sido expuesto con
respecto al ámbito personal de aplicación del régimen legal, la
condición de afiliado y el alcance de la exención (cfr. consid. X,
apartado 'C,' XI y XV.3).-
DISIDENCIA DEL
DR. ESTEBAN CENTANARO:
Con respecto a
la reseña de las constancias de la causa que resultan relevantes
para decidir la cuestión propuesta a conocimiento de esta alzada,
me remito a los puntos I y II del voto de mis colegas, dándolos
por reproducidos aquí a fin de evitar reiteraciones innecesarias.
Adhiero también -por igual motivo- a las argumentaciones expuestas
en el considerando III del voto precedente. Ello así, pues
comparto el criterio jurídico que allí se desarrolla, en lo
concerniente a la facultad de la parte demandada para apelar la
sentencia, en las circunstancias procesales que presenta la causa
y que han sido debidamente descriptas.-
II. Los
agravios vertidos por la recurrente en su memorial -como también
los cuestionamientos efectuados por el actor en la demanda, en
sustento de la impugnación- se refieren a dos cuestiones, a saber:
a) si el ente demandado es competente para reglamentar la ley de
su creación (examen de la legitimidad de origen del reglamento, es
decir, de la titularidad de la potestad reglamentaria), y b) si la
reglamentación que ha dictado CASSABA se aparta del texto y/o del
espíritu de la ley, lesionando derechos y/o garantías
constitucionales (legitimidad del contenido de la reglamentación).
Por razones de orden y de prelación lógica corresponde abordar en
primer término los aspectos atinentes a la cuestión identificada
en el apartado 'a' y, en segundo término -y según el resultado de
ese examen-, la cuestión identificada en el apartado 'b'. Ello
así, en tanto la conclusión a la que se llegue con respecto a la
titularidad de la potestad reglamentaria condicionará la
pertinencia de tratar o no la legitimidad del contenido de la
reglamentación, ya que examinar este segundo punto resultaría
inoficioso si la respuesta al primero fuese negativa.-
III. El extenso
y profundo desarrollo efectuado en el voto que antecede testimonia
la complejidad que presenta este litigio, aspecto que ya ha sido
destacado por esta Sala, en forma reiterada, al expedirse sobre
las pretensiones cautelares planteadas en causas sustancialmente
análogas a esta. Así, en el precedente "Mendez Cañas, Alberto
Hernán c/ Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad de
Buenos Aires s/ Amparo" (EXP nº 16530/0, pronunciamiento del 17 de
octubre de 2005), se dijo que "...el contexto normativo descripto
anteriormente (consid. V y VI) es de difícil interpretación, de
modo tal que los efectos jurídicos del ejercicio de la opción
prevista en el art. 5, segunda parte, ley 1181, no resultan
totalmente claros, y la dilucidación de este aspecto -que hace al
meollo del conflicto suscitado en el caso- excede, por su
complejidad, el grado de conocimiento admisible en esta instancia
cautelar..." (resolución citada, consid. VII) y los mismos
conceptos fueron reiterados luego en otras causas. La diversidad
de enfoques que puede recibir -y que de hecho ha recibido- la
controversia suscitada, como lo prueban los matices, a veces
sutiles, que exhiben las decisiones de los jueces de primera
instancia y los dictámenes del Ministerio Público, aún llegando a
soluciones iguales o similares, demuestran que nos encontramos en
el terreno de lo opinable. Dicho ello, partiendo entonces de la
base de que la solución de la controversia es dudosa, expondré a
continuación el criterio que considero correcto, y que difiere del
que -con notable rigor argumental- sustenta el voto que antecede.-
IV. Del igual
manera que en el ámbito nacional (art. 99, inc. 2, CN), en el
éjido local la titularidad de la potestad de reglamentar las leyes
mediante el dictado de decretos de ejecución corresponde al Poder
Ejecutivo (art. 102, CCBA). En efecto, esta norma dispone, en
cuanto aquí interesa, que el Jefe de Gobierno "...tiene iniciativa
legislativa, promulga las leyes y las hace publicar, las
reglamenta sin alterar su espíritu y las ejecuta de igual modo"
(énfasis agregado). En este sentido, del decreto nº 2046/GCBA/2004
-referido únicamente a los arts. 78 y 139, ley 1181- establece:
"Requiérase a las autoridades de la Caja de Seguridad Social para
Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Colegio
Público de Abogados de la Capital Federal, que en un plazo de 60
días acerquen a la Secretaría de Justicia y Seguridad Urbana, las
propuestas para la reglamentación del resto del articulado de la
ley 1.181". Ello permite sostener, por un lado, que -en la
interpretación del Poder Ejecutivo-, no le corresponde a CASSABA
reglamentar la ley por sí; y, por el otro, que aquél no ha
delegado ni prevé delegar la atribución que al respecto le
confiere expresamente el texto constitucional. V. Entiendo que
tampoco la Legislatura atribuyó al ente la potestad en
tratamiento. Por el contrario, algunas de las disposiciones de la
ley 1181 -como, entre otras, los arts. 3 y 120- permiten afirmar
justamente lo contrario, tal como acertadamente lo puso de relieve
el señor magistrado de primera instancia (sentencia apelada,
consid. IV, apartado 'a', fs. 33).-
VI. No creo que
conduzca a otra solución el art. 131, inc. 21, ley 1181. Este
precepto -invocado por CASSABA en sustento de la supuesta
atribución de dictar la resolución 004-A-05- regula las funciones
del Directorio, y establece que corresponde a dicho órgano
"proyectar las modificaciones de esta ley o su reglamentación, que
considere necesarias, para someterlas a consideración de la
Asamblea". La interpretación de esta norma que, en mi criterio, es
la correcta, indica que corresponde al Directorio proyectar
modificaciones al texto legal o a la reglamentación -cuyo dictado
compete, en el primer caso a la Legislatura, y, en el segundo,
según ya se dijo, al Poder Ejecutivo- y presentarlas a la
Asamblea; órgano que, si las aprueba, las remitirá -en el segundo
supuesto- a consideración del Poder Ejecutivo por intermedio de la
Secretaría competente. Como puede verse, desde este prisma la
norma examinada no otorga fundamento a la competencia
reglamentaria de CASSABA, y ello concuerda armónicamente con la
previsión contenida en el decreto nº 2046/GCBA/2004 que ha sido
transcripta en el considerando IV de este voto.-
VII. En
resumen: 1) la Constitución de la Ciudad atribuye la potestad
reglamentaria al Poder Ejecutivo; 2) El Jefe de Gobierno no ha
delegado esta potestad en CASSABA; y 3) La legislatura no otorgó a
esta última competencia para reglamentar la ley 1181. Ello me
conduce a concluir que la Asamblea de CASSABA no contaba con
facultades para dictar la resolución reglamentaria impugnada por
el amparista, y, por lo tanto, el reglamento resulta inoponible al
actor. Esta circunstancia es suficiente para el progreso de la
pretensión deducida, que ha sido acogida favorablemente en la
instancia de origen.-
VIII. Lo
expuesto hasta aquí basta para desestimar el planteo recursivo
sometido a decisión de la Cámara, en tanto las restantes
cuestiones mencionadas en el memorial no resultan sustanciales a
los fines de resolver. Al respecto, corresponde puntualizar que
-según se ha señalado reiteradamente- el tribunal no se encuentra
obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las
cuestiones propuestas a consideración de la alzada, sino tan sólo
aquellas que resultan conducentes y esenciales para decidir el
caso y bastan para sustentar un pronunciamiento válido (CSJN,
Fallos, 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos
otros). Por ello, y por lo señalado ut supra (consid. II), la
conclusión sobre la incompetencia de CASSABA para dictar la
resolución 004-A-05 se traduce en la inoficiosidad de tratar los
otros aspectos propuestos por las partes, pues las argumentaciones
precedentes resultan suficientes para sustentar la validez de este
pronunciamiento en el marco procesal de este juicio.-
IX. Por lo
expuesto, considero que corresponde desestimar los agravios y, en
consecuencia, confirmar el pronunciamiento apelado, distribuyendo
las costas en el orden causado en atención a la complejidad y el
carácter novedoso de la cuestión (arts. 62, segundo párrafo, CCAyT,
y 17, ley 16.986).-
En mérito a las
consideraciones vertidas, textos legales, jurisprudencia y
doctrina citados, y habiendo dictaminado el Ministerio Público
Fiscal;; por mayoría de sus integrantes el Tribunal RESUELVE:
Hacer lugar a los agravios, revocar en todas sus partes la
sentencia apelada y, en consecuencia, rechazar el amparo. Sin
costas, toda vez que resulta vencido el actor y su conducta no ha
sido declarada temeraria o maliciosa (art. 14, CCBA). Notifíquese,
y a la señora Fiscal de Cámara en su despacho. Oportunamente
devuélvase.//-
FDO.: HORACIO
CORTI - CARLOS BALBÍN - ESTEBAN CENTANARO (en disidencia)
